นางแพตริเซีย มงคลวนิช ผู้อำนวยการสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ แถลงผลการดำเนินงานสำคัญของสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) ในโอกาส สบน. ครบรอบ 20 ปี เมื่อวันที่ 9 ตุลาคม 2565 ที่ผ่านมา ดังนี้
สู้วิกฤติ
สบน. ก่อตั้งขึ้นในสภาวการณ์อันสืบเนื่องจากวิกฤติการเงินเอเชีย พ.ศ. 2540 (วิกฤติต้มยำกุ้ง) นับตั้งแต่ก้าวแรกจนถึงปัจจุบัน สบน. ได้ปฏิบัติหน้าที่เป็นผู้ดูแลและตัดสินใจเกี่ยวกับการเงินของประเทศ (Chief Financial Officer: CFO) เดินทางผ่านวิกฤติเศรษฐกิจครั้งสำคัญของประเทศมาถึง 4 ครั้ง ได้แก่ วิกฤติต้มยำกุ้ง วิกฤติแฮมเบอร์เกอร์ วิกฤติอุทกภัยครั้งใหญ่ และล่าสุด คือ วิกฤติการระบาดของ COVID-19
วิกฤติล่าสุด VS ความต้องการกู้เงิน
การระบาดของCOVID-19 ส่งผลให้มีผู้ติดเชื้อและเสียชีวิตจำนวนมาก รัฐบาลเกือบทุกประเทศทั่วโลกประกาศมาตรการล็อคดาวน์ (Lock Down) ทั้งในประเทศและระหว่างประเทศ ส่งผลให้การดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจทั่วโลกหยุดชะงัก เศรษฐกิจไทยหดตัวและถดถอยอย่างรุนแรง
สบน. มีบทบาทสำคัญในการระดมทุนจำนวนมากในช่วงที่ประเทศประสบวิกฤติการระบาดของ COVID-19 เพื่อแก้ไขปัญหาและฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคมให้กลับมาสู่สภาวะปกติ จึงทำให้ตลอดระยะเวลา 2 ปีที่ผ่านมา ความต้องการกู้เงิน (Funding Need) รวมของรัฐบาล ได้แก่ การกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ และการกู้เงินปรับโครงสร้างหนี้ ซึ่งเป็นการกู้เงินตามปกติเพิ่มสูงขึ้น นอกจากนี้ ยังต้องกู้เงินผ่านพระราชกำหนด COVID-19 อีกจำนวน 2 ฉบับ วงเงินรวม 1.5 ล้านล้านบาท เพื่อแก้ไขปัญหา เยียวยา และฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคมที่ได้รับผลกระทบจากสถานการณ์ดังกล่าวด้วย จึงเห็นได้ว่าตัวเลขความต้องการกู้เงินของรัฐบาลสูงขึ้นอย่างก้าวกระโดดและมากกว่าในสถานการณ์ปกติถึง 2 เท่า ทั้งนี้ นอกจากรัฐบาลไทยแล้ว รัฐบาลของประเทศอื่น ๆ อาทิ ประเทศญี่ปุ่น สหรัฐอเมริกา สิงคโปร์ ฝรั่งเศส เยอรมัน อังกฤษ ออสเตรเลีย และมาเลเซีย ก็ได้ดำเนินนโยบายการคลังเพื่อต่อสู้กับวิกฤติดังกล่าวโดยใช้เงินกู้เป็นเครื่องมือหรือกลไกสำคัญเช่นกัน
ระดมทุนได้อย่างครบถ้วน
จากเหตุการณ์และความจำเป็นที่ต้องกู้เงินเพิ่มขึ้นเพื่อบรรเทาผลกระทบดังกล่าวข้างต้น สบน. จึงต้อง วางแผนการบริหารหนี้สาธารณะอย่างรัดกุมและรอบคอบด้วยการจัดทำกลยุทธ์การบริหารหนี้สาธารณะระยะปานกลาง (Medium Term Debt Management Strategy: MTDS) เพื่อให้ครอบคลุมความเสี่ยงทางการเงินที่อาจเกิดขึ้น 3 ด้าน ได้แก่ ความเสี่ยงด้านอัตราแลกเปลี่ยน อัตราดอกเบี้ย และการปรับโครงสร้างหนี้ พร้อมทั้งกระจายการกู้เงิน ด้วยเครื่องมือหลากหลายเพื่อให้รัฐบาลสามารถระดมทุนได้ครบตามความต้องการ ควบคู่กับการดูแลปริมาณการออกพันธบัตรรัฐบาล (Bond Supply) ให้มีเสถียรภาพและอยู่ในระดับที่เหมาะสม เพื่อป้องกันไม่ให้การกู้เงินที่เพิ่มขึ้นของรัฐบาลแย่งชิงเม็ดเงินจากภาคเอกชน และสร้างความผันผวนในตลาดการเงินและส่งผลให้อัตราผลตอบแทนพันธบัตรรัฐบาล (Yield) ปรับตัวสูงขึ้นอย่างกะทันหัน ซึ่งจะเป็นภาระต้นทุนแก่ผู้ลงทุนในอนาคต
ทั้งนี้ ในเวลาเดียวกัน สบน. ได้ติดตามสภาวะตลาดการเงินและสื่อสารกับผู้ร่วมตลาดอย่างเป็นประจำ ผ่านการประชุม Market Dialogue เพื่อรับฟังความคิดเห็นของนักลงทุนและนำมาปรับแผนการระดมทุนของรัฐบาล ให้สอดคล้องกับสภาวะตลาดอย่างสม่ำเสมอ และประสานงานกับธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) อย่างใกล้ชิด เพื่อร่วมกันดูแลสภาพคล่องในตลาดตราสารหนี้และตลาดการเงินให้อยู่ในระดับที่เหมาะสม ส่งผลให้ตลอด 2 ปีที่ผ่านมา สบน. สามารถบรรลุวัตถุประสงค์ในการระดมทุนได้ครบตามแผนความต้องการใช้เงินของรัฐบาล และดูแลให้ตลาดสามารถรองรับการระดมทุนของทั้งภาครัฐและเอกชนได้เป็นอย่างดี
สถานการณ์การแพร่ระบาดของ COVID-19 ทำให้เศรษฐกิจไทยหดตัวลงอย่างรุนแรงและรวดเร็ว สบน. จำเป็นต้องกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหาและรองรับการเยียวยาประชาชนและภาคธุรกิจ รวมทั้งฟื้นฟูเศรษฐกิจจากภาวะวิกฤติอันเกิดจากการแพร่ระบาดของ COVID-19 ให้กลับมาสู่ภาวะปกติโดยเร็ว เมื่อวันที่ 20 กันยายน 2564 คณะกรรมการ นโยบายการเงินการคลังของรัฐพิจารณาสถานการณ์ความจำเป็นแล้ว ได้เห็นชอบการขยายกรอบเพดานจากเดิมร้อยละ 60 ซึ่งเป็นกรอบที่กำหนดขึ้นในช่วงภาวะปกติ เป็นร้อยละ 70 เพื่อให้สอดคล้องกับสถานการณ์เศรษฐกิจล่าสุดอย่างเหมาะสม เพื่อให้รัฐบาลมีพื้นที่ทางการคลัง (Fiscal Space) ที่สามารถรองรับกรณีการกู้เงินเพิ่มเติมเพื่อดำเนินนโยบายการคลังและแผนพัฒนาเศรษฐกิจในอนาคต
นอกจากนี้ สบน. ได้ปรับกลยุทธ์การระดมทุนโดยเน้นการใช้เครื่องมือการระดมทุนที่หลากหลาย (Diversification) เพิ่มเติมจากการออกพันธบัตรรัฐบาลซึ่งเป็นเครื่องมือหลัก ไปยังเครื่องมือระยะสั้นที่มีอัตราดอกเบี้ยต่ำ ในสัดส่วนที่ยังคงสามารถบริหารจัดการความเสี่ยงด้านอัตราดอกเบี้ยและด้านการปรับโครงสร้างหนี้ได้เพื่อให้สอดคล้องกับความต้องการของนักลงทุนในตลาดที่ต้องการสินทรัพย์สภาพคล่องเพิ่มมากขึ้น ซึ่งช่วยให้ต้นทุนเฉลี่ยของหนี้รัฐบาลลดลงจากร้อยละ 3.28 ในปีงบประมาณ 2562 เป็นร้อยละ 2.34 ในเดือนสิงหาคม 2565 นอกจากนี้ เพื่อไม่ให้เกิดการแย่งชิง สภาพคล่องหรือทรัพยากรทางการเงิน (Crowding Out) กับ ธปท. และภาคเอกชน สบน. ได้กู้เงินจากแหล่งเงินกู้ทางการต่างประเทศที่เป็นเงินกู้พิเศษเพื่อแก้ปัญหาการระบาดของ COVID-19 ในสัดส่วนที่ยังคงสามารถบริหารจัดการ ความเสี่ยงด้านอัตราแลกเปลี่ยนได้ รวมทั้งศึกษาเครื่องมือใหม่เพื่อรองรับความผันผวนในตลาดการเงินที่สูงขึ้นและปัจจัยที่ไม่คาดคิดในอนาคต อาทิ การออกพันธบัตรรัฐบาลระยะสั้น (1 – 3 ปี) เพื่อเพิ่มเครื่องมือการกู้เงินระยะสั้นที่มีอัตราดอกเบี้ยคงที่
โดย ณ สิ้นเดือนกันยายน 2565 สบน. ได้กู้เงินภายใต้ พ.ร.ก. COVID-19 ทั้งสองฉบับแล้วทั้งสิ้น 1.48 ล้านล้านบาท และเบิกจ่ายแล้วกว่า 1.38 ล้านล้านบาท
เสริมเศรษฐกิจ สนับสนุนการลงทุนอย่างต่อเนื่องทั้งในภาวะปกติและภาวะวิกฤติ
ณ สิ้นเดือนสิงหาคม 2565 มีหนี้สาธารณะคงค้างจำนวน 10.31 ล้านล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 60.7 ต่อ GDP และมีความเสี่ยงอยู่ในระดับต่ำ โดยหนี้สาธารณะคงค้างเกือบร้อยละ 70 เป็นการกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณเพื่อการลงทุน ซึ่งเป็นการสนับสนุนการดำเนินนโยบายการคลังแบบขยายตัวเช่นเดียวกับทุกรัฐบาลที่ผ่านมา โดยเงินกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณนำไปใช้ในการวางรากฐานการพัฒนาและเร่งรัดโครงสร้างพื้นฐานเพื่อกระจาย ความเจริญ ลดความเหลื่อมล้ำทางสังคม ขยายโอกาสและยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชน รวมทั้งเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ โดยเป็นการลงทุนด้านคมนาคม สาธารณูปการ และการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมเป็นสำคัญ สำหรับหนี้สาธารณะคงค้างส่วนที่เหลือเกือบร้อยละ 30 ประกอบด้วย หนี้จากการตรากฎหมายพิเศษเมื่อประเทศ เกิดวิกฤติ หนี้รัฐวิสาหกิจ และหนี้หน่วยงานอื่นของรัฐ
สบน. เป็นแหล่งเงินที่สำคัญในการสนับสนุนโครงการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานที่สำคัญสาขาต่าง ๆ ของประเทศอย่างต่อเนื่อง โดยมีโครงการเงินกู้โครงสร้างพื้นฐานสำคัญที่แล้วเสร็จและเปิดให้บริการแล้ว อาทิ โครงการรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนในเขตกรุงเทพฯ และปริมณฑล โครงการก่อสร้างรถไฟทางคู่ทั่วประเทศ โครงการพัฒนาระบบสายส่งและสถานีไฟฟ้าทั่วประเทศ โครงการพัฒนาระบบบริหารจัดการทรัพยากรน้ำและก่อสร้างปรับปรุงขยายการประปาส่วนภูมิภาค รวมทั้งโครงการที่ช่วยเหลือสังคมอื่น ๆ เช่น โครงการก่อสร้างที่อยู่อาศัยสำหรับผู้มีรายได้น้อย และโครงการพัฒนากำลังคนด้านวิศวกรรมศาสตร์ เทคโนโลยีและนวัตกรรม สนับสนุนการลงทุนและเพิ่มขีดความสามารถภาคอุตสาหกรรมในประเทศและภูมิภาค (Kosen) เป็นต้น นอกจากนี้ ยังมีโครงการเงินกู้โครงสร้างพื้นฐานที่สำคัญ ในสาขาต่าง ๆ ที่อยู่ระหว่างดำเนินการและจะทยอยเปิดให้บริการแก่ประชาชนเพิ่มขึ้น โดยมีวงเงินกู้เพื่อการลงทุน (ไม่รวมเงินกู้ COVID-19) ช่วงปี 2563 -2565 เฉลี่ยปีละประมาณ 881,000 ล้านบาท ซึ่งสูงกว่าช่วงก่อนเกิด COVID-19 (ปี 2562) ที่มีวงเงินกู้เพื่อการลงทุนประมาณ 652,000 ล้านบาท
ประเทศไทยได้อะไรจากเงินกู้ COVID-19
สำหรับประเมินผลการใช้จ่ายเงินโครงการภายใต้ พ.ร.ก. กู้เงิน COVID-19 พ.ศ. 2563 วงเงิน 1 ล้านล้านบาท รอบที่ 1 (วงเงินประมาณ 805,000 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 81.95 ของกรอบวงเงินกู้) โดยใช้กรอบแนวคิดการประเมินผลจากองค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ (OECD) และองค์การความร่วมมือระหว่างประเทศของญี่ปุ่น (JICA) พบว่า ภาพรวมผลการดำเนินงานเฉลี่ยอยู่ในระดับดีมาก (A) สามารถสร้างมูลค่าผลกระทบต่อเศรษฐกิจ จำนวน 2.65 ล้านล้านบาท โดยคาดว่าจะมีรายได้กลับคืนภาครัฐสูงสุดถึง 513,000 ล้านบาท โดยแต่ละแผนงานมี ผลการดำเนินงานที่สำคัญ ได้แก่
1) แผนงานด้านสาธารณสุข พบว่า สามารถลดภาระค่าใช้จ่ายให้กับประชาชนกลุ่มเสี่ยงและประชาชนที่ติดเชื้อ COVID-19 ประมาณ 27,000 ล้านบาท อาทิ อาสาสมัครชุมชน ประชาชนกลุ่มเสี่ยง และผู้ป่วยติดเชื้อ ตลอดจนสามารถสนับสนุนวัคซีน อุปกรณ์ ครุภัณฑ์และห้องปฏิบัติการทางการแพทย์ เครื่องช่วยหายใจประสิทธิภาพสูง แก่ประชาชนและสถานพยาบาลทั่วประเทศ
2) แผนงานด้านการช่วยเหลือและเยียวยา พบว่า สามารถสร้างมูลค่าผลกระทบต่อเศรษฐกิจ ประมาณ 2.1 ล้านล้านบาท และคาดว่าจะมีรายได้กลับคืนภาครัฐประมาณ 405,000 ล้านบาท โดยมีผู้ได้รับประโยชน์ อาทิ ผู้ได้รับเงินช่วยเหลือจากโครงการเราชนะ ผู้มีบัตรสวัสดิการแห่งรัฐได้รับการเพิ่มกำลังซื้อในบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ กลุ่มผู้ประกอบอาชีพอิสระที่ไม่อยู่ภายใต้ระบบประกันสังคมตามมาตรา 33 ผู้ประกันตนภายใต้ระบบประกันสังคม ตามมาตรา 33 และเกษตรกร
3) แผนงานฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคม พบว่า สามารถสร้างมูลค่าผลกระทบต่อเศรษฐกิจ ประมาณ 556,000 ล้านบาท และคาดว่าจะมีรายได้กลับคืนภาครัฐสูงสุด ประมาณ 107,000 ล้านบาท โดยมีผู้ได้รับประโยชน์มากมาย อาทิ ร้านค้า ผู้ประกอบการ นักท่องเที่ยว และผู้ประกอบธุรกิจนำเที่ยวที่เข้าร่วมโครงการ
ทั้งนี้ โครงการภายใต้ พ.ร.ก. ดังกล่าวได้ช่วยเพิ่มทักษะความเข้าใจในการใช้เทคโนโลยีดิจิทัล (Digital Literacy) ให้ดีขึ้น และส่งเสริมการเป็นสังคมไร้เงินสด (Cashless Society) โดย ACI Worldwide และ CEBR ซึ่งเป็นหน่วยงานด้านระบบชำระเงินทางอิเล็กทรอนิกส์และการวิจัยเศรษฐศาสตร์และธุรกิจระดับสากลได้จัดให้ประเทศไทยอยู่ในอันดับที่ 3 ของโลก เรื่อง E-Payment Transaction
สนับสนุนการลงทุนและนวัตกรรมทางการเงินอย่างต่อเนื่อง
สบน. จะสนับสนุนการลงทุนในโครงการโครงสร้างพื้นฐานที่สำคัญเพื่อยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนและขีดความสามารถของประเทศอย่างต่อเนื่อง โดยในระยะ 5 ปี (2566 – 2570) สบน. มีแผนการกู้เงินเพื่อการลงทุนด้านคมนาคม พลังงาน สาธารณูปการ สาธารณสุข การศึกษา และการพัฒนาพื้นที่เชิงพาณิชย์รวมกว่า 898,000 ล้านบาท โดยการใช้กลยุทธ์การบริหารหนี้สาธารณะระยะปานกลางและเครื่องมือการกู้เงินหลากหลาย (Diversified Instrument) เพื่อให้การบริหารหนี้สาธารณะอยู่ภายใต้ต้นทุนและความเสี่ยงที่เหมาะสม และสร้างความเชื่อมั่นแก่ทุกภาคส่วนทั้งในและต่างประเทศว่าการบริหารหนี้สาธารณะ (Public Finance) ของประเทศไทยยังคงแข็งแกร่ง อีกทั้งได้พัฒนาอัตราดอกเบี้ยอ้างอิง THOR ร่วมกับ ธปท. เพื่อใช้การทำธุรกรรมเกี่ยวกับการกู้เงินของรัฐบาลและรัฐวิสาหกิจ และเพื่อประโยชน์ในการเตรียมความพร้อมของกระบวนการทำงานและรองรับการเปลี่ยนผ่านในการใช้อัตราดอกเบี้ย THOR ในอนาคต
ในระยะต่อไป สบน. จะยังมุ่งเน้นให้ความสำคัญในการแก้ไขปัญหาสังคมและสิ่งแวดล้อมมากขึ้น โดยจะผลักดันให้มีการพัฒนาเครื่องมือทางการเงินเข้ามามีบทบาทในการช่วยอนุรักษ์และฟื้นฟูสิ่งแวดล้อม ยกระดับให้ประชาชนไทย มีความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น และส่งเสริมให้หน่วยงานต่างๆ ทั้งภาครัฐบาลและภาคเอกชนได้ตระหนักถึงความสำคัญของ การอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม โดยการสนับสนุนให้หน่วยงานต่าง ๆ ได้มีส่วนร่วมในการออก Green Bond, Social Bond, Sustainability Bond หรือ ESG Bond ในรูปแบบต่าง ๆ ต่อไป
สำหรับกลยุทธ์การพัฒนา Sustainability Bond ของกระทรวงการคลัง สบน. จะดำเนินการเพิ่มยอดคงค้างให้กับ Sustainability Bond อย่างต่อเนื่อง เพื่อให้มีสภาพคล่องในตลาดรองที่เพียงพอและสามารถรองรับความต้องการระดมทุนของรัฐบาลได้ พร้อมทั้งจะวางแผนปรับปรุงกรอบการระดมทุนเพื่อความยั่งยืน (Kingdom of Thailand Sustainable Financing Framework: KOT Framework) เพื่อให้ครอบคลุมหมวดหมู่โครงการให้สอดคล้องกับเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนของกลุ่มสหประชาชาติ (United Nations Sustainable Development Goals : UNSDGs) และสามารถรองรับโครงการที่เป็นมิตรต่อสังคมและสิ่งแวดล้อมได้หลากหลายมิติยิ่งขึ้น เพื่อผลักดันประเทศไทยให้บรรลุ UNSDGs ทั้ง 17 ด้าน ในการมุ่งแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมและสังคมควบคู่กับการ
อันดับความน่าเชื่อถือของประเทศยังอยู่ในระดับน่าลงทุน
สบน. ยังให้ความสำคัญกับการบริหารหนี้สาธารณะตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องอย่างเคร่งครัด ตลอดจนการชำระหนี้อย่างต่อเนื่อง โดยยึดหลัก ถูกต้อง ครบถ้วน ตรงเวลา และไม่เคยผิดนัดชำระหนี้เพื่อรักษาวินัยทางการคลัง จึงทำให้บริษัทจัดอันดับความน่าเชื่อถือระดับสากล (Credit Rating Agency) อาทิ Moody’s S&P และ Fitch เชื่อมั่นและกล่าวเป็นเสียงเดียวกันว่า ประเทศไทยมีฐานะการคลังที่แข็งแกร่ง มีความสามารถบริหารจัดการความเสี่ยงหนี้สาธารณะ ที่เพิ่มขึ้นได้เป็นอย่างดี มีความสามารถในการชำระหนี้อยู่ในระดับสูง (High Debt Affordability) และคงอันดับ ความน่าเชื่อถือของประเทศไทยที่ระดับ BBB+/Baa1 ซึ่งอยู่ในระดับน่าลงทุน (Investment Grade) ท่ามกลางวิกฤติ ขณะที่หลายประเทศถูกปรับลดอันดับความน่าเชื่อถือ
