นายศุภชัย ใจสมุทร สส.บัญชีรายชื่อ พรรคภูมิใจไทย โพสต์เฟสบุ๊ก Suphachai Jaismut ระบุว่า
ความเห็นทางกฎหมายต่อข้อสังเกตของ ศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ
ยกเลิก Earmarked Tax แล้วออกกฎกระทรวงปรับภาษีสรรพสามิตไม่ได้จริงหรือ?
จากกรณี ศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ ให้ความเห็นคัดค้านการยกเลิก Earmarked Tax โดยมีประเด็นสำคัญสองเรื่องที่สมควรนำมาพิจารณาทางกฎหมายอย่างตรงไปตรงมา
ประเด็นแรก อาจารย์บรรเจิดเห็นว่า Earmarked Tax ขององค์กรและกองทุนเดิมไม่ได้ขัด พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 เพราะแม้มาตรา 26 จะวางหลักไม่ให้เสนอกฎหมายจัดเก็บภาษีหรือค่าธรรมเนียมเพิ่มเพื่อใช้จ่ายตามวัตถุประสงค์เฉพาะโดยไม่นำส่งคลัง แต่ มาตรา 82 มีบทเฉพาะกาลรองรับกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ก่อนแล้ว
ในประเด็นนี้ ผมเห็นว่าต้องกล่าวอย่างเป็นธรรมว่า ระบบเดิมไม่ได้กลายเป็นระบบที่ผิดกฎหมายเพียงเพราะมีมาตรา 26 เกิดขึ้นภายหลัง เพราะมาตรา 82 มีผลรองรับกฎหมายเดิมอยู่
แต่มีคำถามต่อไปว่า
การที่กฎหมายเดิมยังใช้ได้ หมายความว่ารัฐสภาห้ามแก้ไขหรือยกเลิกกฎหมายเดิมนั้นตลอดไปหรือไม่?
ผมเห็นว่าเป็นคนละประเด็นกัน
บทเฉพาะกาลมีหน้าที่รักษาผลของกฎหมายเดิม มิให้เกิดปัญหาจากกฎหมายใหม่ แต่ไม่ได้ทำให้กฎหมายเดิมกลายเป็นสิ่งที่รัฐสภาไม่สามารถทบทวนหรือแก้ไขได้
ดังนั้น การเสนอแก้ระบบ Earmarked Tax ไม่จำเป็นต้องตั้งอยู่บนข้อกล่าวหาว่า “ระบบเดิมผิดกฎหมาย”
เหตุผลที่แม่นยำกว่าคือ เมื่อกฎหมายวินัยการเงินการคลังปี 2561 ได้กำหนดหลักการสำหรับอนาคตไว้แล้ว รัฐสภาย่อมมีอำนาจพิจารณาว่า ข้อยกเว้นจากระบบเดิมยังมีความจำเป็นและเหมาะสมกับระบบการคลังในปัจจุบันหรือไม่
⸻
ส่วนประเด็นที่สอง ผมเห็นว่าจำเป็นต้องพิจารณาให้ละเอียดเป็นพิเศษ
อาจารย์บรรเจิดกล่าวถึงข้อเสนอที่ว่า เมื่อยกเลิกเงินบำรุงแล้วจะออกกฎกระทรวงปรับภาษีสรรพสามิตขึ้นเพื่อทดแทน โดยให้ความเห็นว่า
“ยืนยันว่าทำไม่ได้ เป็นวาทกรรมที่หลอกลวงประชาชน”
และให้เหตุผลในสาระสำคัญว่า เมื่อร่างกฎหมายไปยกเลิกบทบัญญัติที่ให้อำนาจจัดเก็บเงินบำรุงแล้ว “ตัดแล้วคือตัดเลย” จึงไม่สามารถไปออกกฎกระทรวงเรียกเก็บเงินดังกล่าวกลับมาได้
ตรงนี้ผมเห็นว่า ต้องแยกฐานอำนาจตามกฎหมายสองเรื่องออกจากกัน
หนึ่ง — เงินบำรุง
เงินบำรุงที่จัดเก็บเพิ่มเติมจากผู้เสียภาษีสุราและยาสูบ แล้วนำส่งตรงให้ สสส. Thai PBS หรือองค์กรที่กฎหมายกำหนดนั้น มีฐานอำนาจจาก กฎหมายเฉพาะของแต่ละองค์กร
หากรัฐสภายกเลิกบทบัญญัติดังกล่าว แน่นอนว่า
รัฐย่อมไม่สามารถกลับไปเรียกเก็บเงินในฐานะ “เงินบำรุง” ตามมาตราที่ถูกยกเลิกได้
ตรงนี้ไม่มีข้อโต้แย้ง
สอง — ภาษีสรรพสามิต
แต่การกำหนด “อัตราภาษีสรรพสามิต” มีฐานอำนาจจากกฎหมายอีกฉบับหนึ่ง คือ
พ.ร.บ.ภาษีสรรพสามิต พ.ศ. 2560
มาตรา 5 ให้อำนาจรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังออกกฎกระทรวงกำหนดพิกัดอัตราภาษีสรรพสามิต ภายในกรอบและเพดานที่พระราชบัญญัติกำหนด
ดังนั้น การยกเลิกบทบัญญัติในกฎหมาย สสส. หรือกฎหมายขององค์กรอื่น ไม่ได้มีผลเป็นการยกเลิก พ.ร.บ.ภาษีสรรพสามิต และไม่ได้ทำให้อำนาจตามมาตรา 5 สิ้นสุดลงโดยอัตโนมัติ
พูดให้สั้นที่สุดคือ
“ยกเลิกอำนาจเก็บเงินบำรุง”
ไม่เท่ากับ
“ยกเลิกอำนาจกำหนดอัตราภาษีสรรพสามิต”
เพราะเป็นอำนาจที่มาจากกฎหมายคนละฉบับ
⸻
ดังนั้น ถ้าข้อเสนอของรัฐบาลคือ
ยกเลิกการจัดเก็บเงินบำรุง → ปรับอัตราภาษีสรรพสามิตภายใต้ พ.ร.บ.ภาษีสรรพสามิต → นำเงินเข้าสู่รายได้แผ่นดิน → จัดสรรงบประมาณให้หน่วยงานตามระบบงบประมาณ
คำถามทางกฎหมายที่แท้จริงจึงไม่ใช่เพียงว่า
“มาตราเก็บเงินบำรุงถูกยกเลิกหรือไม่?”
แต่ต้องถามว่า
“พ.ร.บ.ภาษีสรรพสามิตยังให้อำนาจรัฐมนตรีออกกฎกระทรวงกำหนดอัตราภาษีหรือไม่ และเพดานตามกฎหมายยังมีพื้นที่ให้ปรับอัตราเพียงใด?”
นี่ต่างหากคือประเด็นที่ต้องตรวจสอบ
ส่วนข้อกล่าวหาว่า การยกเลิก Earmarked Tax คือการ “คืน 2% ให้นายทุนสุราและยาสูบ” ก็ยังไม่สามารถสรุปจากการยกเลิกเงินบำรุงเพียงขั้นตอนเดียวได้
ต้องดู ภาระภาษีสุทธิหลังจากมาตรการทั้งหมดมีผลใช้บังคับ
หากเดิมผู้ประกอบการมีภาระภาษีสรรพสามิตบวกเงินบำรุง และเมื่อยกเลิกเงินบำรุงแล้ว รัฐใช้อำนาจตามกฎหมายปรับอัตราภาษีสรรพสามิตให้เหมาะสมจนภาระรวมไม่ลดลง
ก็ไม่อาจกล่าวได้โดยอัตโนมัติว่าเงินดังกล่าวถูก “คืนให้นายทุน”
เงินไม่ได้จำเป็นต้องหาย
ผู้ประกอบการไม่ได้จำเป็นต้องได้ประโยชน์
สิ่งที่เปลี่ยนคือ “เส้นทางของเงิน”
จากเดิม
ผู้ประกอบการ → ภาษีสรรพสามิต + เงินบำรุง → เงินบำรุงส่งตรงให้องค์กร
เปลี่ยนเป็น
ผู้ประกอบการ → ภาษีสรรพสามิต → รายได้แผ่นดิน → ระบบงบประมาณ
อย่างไรก็ตาม ผมเห็นว่าฝ่ายที่เสนอแก้กฎหมายก็มีหน้าที่ต้องพิสูจน์ให้ชัดเช่นเดียวกัน
ไม่ควรพูดเพียงว่า “ยกเลิก 2% แล้วออกกฎกระทรวงเพิ่ม 2% ได้แน่นอน”
เพราะอำนาจตาม พ.ร.บ.ภาษีสรรพสามิตมีข้อจำกัด คือ อัตราที่กำหนดโดยกฎกระทรวงต้องไม่เกินเพดานที่พระราชบัญญัติกำหนด
ดังนั้น ต้องนำตัวเลขมาแสดงให้ประชาชนเห็นว่า
อัตราที่จัดเก็บจริงในปัจจุบันเท่าใด
เพดานตามกฎหมายเท่าใด
และยังมีพื้นที่เพียงพอที่จะปรับอัตราเพื่อรักษาภาระรวมและรายได้ของรัฐไว้หรือไม่
ถ้าทำได้ ก็จะตอบข้อกล่าวหาเรื่อง “คืนเงินให้นายทุน” ด้วยข้อเท็จจริงได้ดีที่สุด
ผมเคารพความเห็นทางวิชาการของ ศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ(ถ้าไม่ใส่อารมณ์เข้าไปด้วย) และเห็นด้วยว่าประเด็นนี้ต้องพิจารณาอย่างรอบคอบ เพราะเกี่ยวข้องทั้งกับวินัยการเงินการคลัง ระบบสุขภาพ และเงินสาธารณะ
แต่เมื่อมีการใช้ถ้อยคำถึงขั้นว่า การบอกว่าสามารถออกกฎกระทรวงปรับภาษีสรรพสามิตได้นั้นเป็น “วาทกรรมที่หลอกลวงประชาชน”
ผมคิดว่าเราควรนำกฎหมายทั้งสองชุดมาวางบนโต๊ะพร้อมกัน
กฎหมายที่ให้อำนาจเก็บ “เงินบำรุง” เป็นกฎหมายหนึ่ง
กฎหมายที่ให้อำนาจเก็บ “ภาษีสรรพสามิต” เป็นอีกกฎหมายหนึ่ง
การยกเลิกอย่างแรก ไม่ได้แปลว่าอำนาจตามกฎหมายอย่างหลังหายไปด้วยโดยอัตโนมัติ
และมาตรา 82 ของ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังฯ ที่รับรองให้ระบบเดิมดำเนินต่อไปได้ ก็ไม่ได้หมายความว่ารัฐสภาจะไม่มีอำนาจทบทวนระบบนั้นอีกตลอดกาล
ดังนั้น เรื่องนี้ไม่ควรจบด้วยคำว่าใคร “หลอกประชาชน”
แต่ควรพิสูจน์กันด้วย
ตัวบทกฎหมาย
เพดานภาษี
อัตราที่จัดเก็บจริง
และตัวเลขรายได้ของรัฐ
เพราะเมื่อข้อเท็จจริงทั้งหมดอยู่บนโต๊ะแล้ว
ประชาชนย่อมตัดสินได้เองว่า ใครกำลังอธิบายกฎหมายครบถ้วนกว่ากัน
